Конституционный суд РФ видит "положительную динамику" в том, как исполняются его решения, но в целом отчет, посвященный этому вопросу, производит тягостное впечатление. Граждане, в делах которых КС увидел неправильное применение закона, не могут добиться их пересмотра, регионы по-прежнему держатся за суверенитет, а правительство и федеральный законодатель иногда вообще не способны понять правовую позицию суда.
КС РФ считает, что ситуация с исполнением его решений улучшается. Если в 2010 году было принято десять законов, цель которых направлена на реализацию предписаний КС, в 2011-м — тринадцать, то в прошлом уже семнадцать. Кроме того, сейчас в Госдуме на разных стадиях рассмотрения находятся еще 25 подобных законопроектов. Впрочем, число решений КС, которые содержат императивные требования об изменении законодательства (в 2012 году их было двадцать три), по-прежнему превышает количество принимающихся законов, цель которых — изменить неконституционные нормы законодательства. В результате число неисполненных решений КС по-прежнему велико: их сорок четыре.
Причина — бюрократическая. Процедура подготовки таких законопроектов, по мнению авторов отчета, подготовленного секретариатом Конституционного суда, носит "сложный многоступенчатый характер". Внести их в Госдуму должно правительство, координировать разработку поручено Минюсту, но пишут другие ведомства, а поскольку в правительственном регламенте нет специальных процедур, призванных во исполнение предписаний ФКЗ о Конституционном суде лимитировать сроки разработки документов, то в отведенные сроки (ранее три месяца, а теперь — шесть) участники законотворческого процесса укладываются далеко не всегда. "Выявляющиеся разногласия между заинтересованными ведомствами разрешаются без учета законодательно установленных сроков", — так описывается ситуация в отчете КС РФ. Там же указывается и еще одна причина промедлений — несовершенство нормативной базы, регламентирующей внутреннюю деятельность Госдумы. В ее регламенте по-прежнему отсутствуют положения, конкретизирующие процедуры рассмотрения законопроектов, направленных на исполнение решений Конституционного суда. В результате сейчас по восьми документам КС сроки рассмотрения законопроектов не соблюдаются.
Кстати, увеличение сроков для подготовки правительственных законопроектов, направленных на исполнение решений Конституционного суда (инициированные сенатором Анатолием Лысковым изменения в ст.80 ФКЗ о КС), в отчете оценивается положительно. Это, считают в КС, позволит "повысить интенсивность законодательного процесса по подготовке законопроектов в соответствии с решениями Конституционного суда". Как продление сроков подготовки документов позволяет повышать эффективность, не совсем понятно, но отчетность — количество документов, подготовленных в установленные сроки — скорее всего, улучшится.
Еще одной проблемой законотворческого процесса на федеральном уровне, по мнению авторов отчета, является некорректное исполнение его решений. Порой в федеральных законах не в полной мере отражены, а иногда даже искажены правовые позиции КС. "Очевидно, — предполагают в суде, — это связано со сложностью проблем, рассматриваемых судом, что вызывает вполне объяснимые трудности толкования изложенных правовых позиций". Так, Минюст считает исполненным постановление КС от 22 ноября 2011 года №25-П, признавшее не соответствующими Конституции РФ положения закона о государственной гражданской службе, в той мере, в какой ими допускается увольнение одинокой матери, воспитывающей ребенка в возрасте до 14 лет, в связи с сокращением должности по инициативе нанимателя. Однако у юристов из КС другое мнение: проблема гарантий для увольняемых в подобных случаях по-прежнему не решена. Аналогичные расхождения есть и по поводу постановление от 6 декабря 2012 года №31-П (им признано неконституционным положение этого закона, позволяющее увольнять беременных женщин, которые не находятся в отпуске по беременности и родам, в случаях, не связанных с ликвидацией соответствующего государственного органа, в том числе при совершении дисциплинарного проступка).
Острый вопрос "национальных" элементов
Региональное законодательство, оставшееся со времен знаменитого лозунга президента Бориса Ельцина "берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить", тоже беспокоит Конституционный суд. Несмотря на то, что за исполнением решений КС региональными органами власти следит Генпрокуратура, вопрос о "национальных" элементах в конституциях некоторых субъектов Российской Федерации по-прежнему остается "острым". В качестве примера приводится Конституция Ингушетии, которая по-прежнему содержит термин "гражданин республики", основной закон Якутии, устанавливающий территориальную целостность этой республики, а также Татарстан, который оставляет без внимания решения КС (постановление от 7 июня 2000 года №10-П и определение от 27 июня 2000 года № 92-О) о неконституционности норм местной конституции о суверенитете республики и ее статусе субъекта международного права в качестве суверенного государства.
Приводит КС в своем отчете и аргументы этих регионов, правда, судя по контексту, в суде к ним относятся критически. "Если в Ингушетии внесение изменений в конституционные положения возможно только путем проведения референдума, что обозначается в качестве причины длительного промедления, то в Татарстане многочисленные протесты и представления прокуратуры республики игнорируются со ссылкой на необходимость комплексного внесения изменений в конституцию республики", — говорится в документе.
Претензии к высшим судам
Проблемы с исполнением решений Конституционного суда есть не только в законодательной области, но и в сфере правоприменения. Чтобы выяснить причины, КС в прошлом году обратился в Верховный суд РФ и Высший арбитражный суд — во-первых, предложил усилить взаимодействие по вопросу формирования единой непротиворечивой правоприменительной практики, во-вторых, попросил предоставить информацию о том, как реагируют суды на принятые КС РФ решения. ВАС промолчал, а ВС прислал подробный информационно-аналитический материал о практике по решениям КС РФ за период до конца 2011 года.
Согласно этому документу, дела заявителей, в чью пользу были вынесены решения КС, общими судами пересматриваются, а вот так называемые "отказные" определения с позитивным смыслом" основанием для пересмотра дел по вновь открывшимся или новым обстоятельствами суды не считают. По мнению Верховного суда, причиной тому является "отсутствие однозначного законодательного определения правовой природы" подобных документов КС и их юридической силы.
Конституционный суд согласен с этим. "Проблемы надлежащего исполнения решений КС судебными органами по-прежнему обусловлены отсутствием в отраслевом законодательстве нормативных положений, закрепляющих процессуальные последствия решений, признающих конституционность оспариваемой нормы, но указывающих на необходимость пересмотра правоприменительных решений, состоявшихся в отношении заявителя", — говорится в отчете.
